Comunicação Oral

23/03/2021 - 16:30 - 18:00
CC16 - Eixo 6 - Alocação de recursos e atenção primária à saúde

33994 - A DISTRIBUIÇÃO DE EMENDAS PARLAMENTARES FEDERAIS PARA CUSTEIO DE AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE: ESTUDO DE CASO DO RIO DE JANEIRO (2015 A 2019).
ANDRÉ SCHIMIDT DA SILVA - ENSP/FIOCRUZ; SES-RJ, LUCIANA DIAS DE LIMA - ENSP/FIOCRUZ


Resumo
Desde 2014, observa-se uma série de mudanças na regulamentação das emendas parlamentares (EP) que alteram as relações entre os poderes Executivo e Legislativo na definição do orçamento federal. EP destinadas ao custeio têm representado fonte importante de recursos para governos municipais, sendo necessário investigar como elas se distribuem, qual a sua participação e quais implicações apresentam para o financiamento do SUS. Neste sentido, buscou-se analisar a distribuição de EP federais para custeio de ações e serviços públicos de saúde entre os municípios do Rio de Janeiro no período de 2015 a 2019. Foi realizado estudo exploratório e descritivo de dados secundários obtidos a partir do Fundo Nacional de Saúde, com base nos valores transferidos pelo Ministério da Saúde aos municípios. As análises foram realizadas por porte populacional e região de saúde. Os resultados indicaram amplo crescimento na abrangência de municípios contemplados e nos valores repassados, encontrando maior participação entre aqueles de menor porte. Distorções importantes quanto à alocação de recursos foram observadas, destacando-se a grande assimetria entre valores captados de um ano para outro, a existência de mecanismo de compensação da não adoção de modelos de atenção prioritários e a forte dependência desta fonte de recursos em orçamentos municipais.

Introdução
Desde 2014, observa-se uma série de mudanças na regulamentação das emendas parlamentares (EP) que alteram as relações entre os poderes Executivo e Legislativo na definição do orçamento federal.(1) A Emenda Constitucional 86/2015 instituiu um percentual para execução obrigatória de EP individuais e vinculou a destinação da metade do valor à saúde.(2) Embora a literatura aponte possíveis limites para priorização de pagamentos segundo afinidades entre parlamentares e a pauta do governo no Congresso Nacional(3,4), os valores das EP passaram a superar a obrigatoriedade constitucional.(5) Tais mudanças repercutiram no incremento da participação de EP no orçamento do Ministério da Saúde, sobretudo nas transferências federais para os entes subnacionais, representando 8% do total empenhado em ações e serviços públicos de saúde em 2017.(5) EP destinadas ao custeio têm representado fonte importante de recursos para governos municipais, sendo necessário investigar sua importância no total de recursos federais, como estas se distribuem e quais suas implicações para o financiamento do SUS.

Objetivos
Geral: Analisar a distribuição de emendas parlamentares federais para custeio de ações e serviços públicos de saúde (ASPS) entre os municípios do estado do Rio de Janeiro no período de 2015 a 2019.
Específicos: 1) Identificar a participação dos recursos provenientes de emendas parlamentares para custeio de ASPS no total das transferências federais na modalidade fundo a fundo. 2) Discutir possíveis distorções na distribuição de recursos federais para a saúde entre municípios.


Metodologia
Estudo exploratório e descritivo de dados secundários obtidos a partir do Fundo Nacional de Saúde, com base nos valores transferidos pelo Ministério da Saúde (MS) aos municípios do Rio de Janeiro na modalidade “fundo a fundo” no período de 2015 a 2019. Foram utilizadas as variáveis: município; valor transferido a municípios; ação/serviço/estratégia; e bloco de tranferência. A análise dos dados foi realizada por porte populacional (IBGE) e por região de saúde. Devido a alta concentração populacional e de recursos, a capital do estado foi abordada separadamente. Foram calculados os indicadores: proporção de municípios que receberam recursos de custeio provenientes de EP; proporção dos valores de “Incremento Temporário PAB” em relação ao bloco AB e ao total; e proporção dos valores de “Incremento Temporário MAC” em relação ao bloco MAC e ao total. Os dados foram organizados a partir dos blocos de financiamento existentes até 2017.

Resultados e Discussão
A abrangência dos recursos provenientes de EP de custeio foi ampliada de 6,5% em 2015 para 94,6% municípios contemplados em 2019. A participação dos valores das EP no total de recursos federais transferidos também foi crescente, chegando a cerca de 15% em 2019. Entre 2018 e 2019, o incremento do valor dessas EP foi superior ao incremento do total de recursos transferidos, indicando sua importância para a captação de recursos adicionais para a saúde pelos municípios. Na análise por porte populacional, observou-se maior relevância das EP para os municípios de menor porte, correspondendo, em 2018, a 43,1% das transferências federais para municípios até 10 mil habitantes e 12,5% naqueles com população superior a 500 mil. A participação das emendas por bloco de transferência evidenciou diversos municípios com proporções superiores a 50%, um volume superior de recursos oriundos da articulação com o Poder Legislativo do que pelas regras programáticas. A análise por região de saúde não permitiu a identificação de um padrão. Destaca-se a alta relevância (31%) que as EP apresentaram em 2019 na Baixada Fluminense, composta por municípios de médio e grande porte.

Conclusões / Considerações finais
Em um contexto em que vigora um limite para a ampliação de despesas com ações e serviços públicos de saúde, os recursos oriundos de emendas parlamentares demonstram estar em franca expansão. Negociações entre prefeituras e parlamentares chegam a se sobrepor às estratégias regulares de captação de recursos federais em alguns municípios. Distorções importantes quanto à alocação de recursos foram evidenciadas neste estudo, destacando-se a grande assimetria entre valores captados de um ano para outro, a existência de mecanismo de compensação da não adoção de modelos de atenção prioritários e a forte dependência desta fonte de recursos em orçamentos municipais. Faz-se necessário o desenvolvimento de estudos quanto aos aspectos qualitativos desse processo, com destaque para as formas de articulação entre os Poderes Executivo e Legislativo para a alocação de recursos do financiamento federal da saúde.

Referências
1. Greggianin E, Silva JRP. O orçamento impositivo das emendas individuais: disposições da Emenda Constitucional no 86/2015, e da LDO/2015. Brasília: Senado Federal, 2015.
2. Lahud, VPM. Financiamento federal da saúde: efeitos do orçamento impositivo. 2016. Dissertação (Mestrado) – Universidade de Brasília, Brasília, 2016.
3. Baptista TWF, Garcia M, Lima LD, Machado CV, Andrade CLT. O orçamento federal e as emendas parlamentares da saúde no PPA 2004-2007: uma discussão a partir das regras institucionais. In: Melamed C, Piola SF (orgs.). Políticas públicas e financiamento federal do SUS. Brasília: IPEA; 2011.
4. Menezes, DC, Pederiva, JH. Orçamento impositivo: elementos para discussão. Administração Pública e Gestão Social, Viçosa, v. 7, n. 4, p. 178-185, 2015.
5. Piola SF, Vieira FS. As emendas parlamentares e a alocação de recursos federais no Sistema Único de Saúde. Texto para discussão. Brasília, Rio de Janeiro: IPEA 2019.

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