48731 - A AMBIGUIDADE E O CONFLITO NA IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS DE RESIDÊNCIAS EM SAÚDE NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) DO BRASIL
JOSÉ ROBERTO MENDES VILLIS - UFG - COMANDO DO EXÉRCITO, MARCO ANTONIO CATUSSI PASCHOALOTTO - PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, CIÊNCIAS CONTÁBEIS E CIÊNCIAS ECONÔMICAS, UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS, BRASIL - DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA, ESCOLA DE ECONOMIA E GESTÃO, UNIVERSIDADE DO MINHO, PORTUGAL - CEN, ESTELA NAJBERG - PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, CIÊNCIAS CONTÁBEIS E CIÊNCIAS ECONÔMICAS, UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS, BRASIL, MICHELLE FERNANDEZ - INSTITUTO DE CIÊNCIA POLÍTICA, UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, BRASIL.
Apresentação/Introdução
Nas últimas décadas, o estudo da implementação de políticas públicas ganhou destaque, evidenciando lacunas importantes. No Brasil, o SUS, enquanto política pública fundamental, enfrentou desafios na implementação em contextos complexos como a pandemia de COVID-19. A natureza federativa do país gera dinâmicas específicas na implementação, com ações descentralizadas nos municípios e decisões centralizadas no poder público. Essa assimetria pode gerar conflitos e ambiguidades na implementação de políticas como os programas de Residência em Saúde (PRSs), especialmente em um contexto de crise sanitária como a pandemia.
Os PRSs, criados há mais de 40 anos e financiados pelo poder público, visam à formação de profissionais qualificados para lidar com a complexidade dos serviços de saúde (Servo, 2022). Em 2010 e 2012, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES/MS) e a Secretaria de Educação Superior (Sesu/MEC) implementaram dois programas de PRSs, concedendo bolsas e impulsionando a formação de especialistas (Brasil, 2009a, 2014, 2021).
Objetivos
A literatura sobre implementação, com base em Matland (1995), propõe um modelo explicativo que considera o conflito e a ambiguidade como variáveis-chave na tomada de decisão dos atores. Sob essa perspectiva, o presente trabalho tem como objetivo geral analisar a relação dos fatores ambiguidade e conflito no processo de implementação dos programas residências em saúde no período da pandemia COVID-19. O foco do estudo foi nos stakeholders envolvidos na implementação, loteados no Ministério da Saúde (MS).
Metodologia
Foi utilizada da pesquisa qualitativa com entrevistas semiestruturadas e análise documental, focando em stakeholders do Ministério da Saúde. Utilizou-se de um levantamento transversal de dados (2020-2022) com abordagem teórico-empírica de forma descritiva, analisando a influência da pandemia na implementação dos PRSs, sem aprofundamento nos conteúdos de formação.
As entrevistas ocorreram com gestores/ex-gestores de PRSs na SGTES/MS em Brasília/DF responsáveis pela implementação dos programas durante a pandemia. A amostragem por "bola de neve". O roteiro de entrevista foi baseado no framework de análise sobre implementação de políticas públicas e sua análise de conteúdo a partir dos estudos de Matland (1995) e Mota (2020).
Considera-se que o levantamento referente à legislação serviu de base para contextualização da pesquisa, já as entrevistas para identificação de fenômenos na implementação dos PRSs, sendo observadas situações de inovações (PNFRS, BCC e SIGRESIDÊNCIA).
Resultados e Discussão
Os resultados do estudo mostraram que, mediante a avaliação da matriz 2x2 de Matland (1995), os fatores ambiguidade e conflito foram considerados altos, o que possibilitou a visualização de efeitos que influenciaram na implementação desses programas.
A ambiguidade foi observada em quatro subfatores da implementação dos programas de Residências em saúde:
1. Monitorização: Atores de topo tinham conhecimento e habilidades necessárias, mas as diretrizes e metas dos programas não foram claras para os atores locais. Isso dificultou o entendimento da implementação em diferentes contextos.
2. Diferentes contextos: A priorização de regiões para formação de especialistas gerou insatisfação em algumas regiões que não foram contempladas. A pandemia também dificultou a implementação dos programas.
3. Impacto de fatores contextuais: O novo SIGRESIDENCIA evitou atrasos no pagamento de bolsas na pandemia. Decisões apressadas dificultaram o entendimento da política.
4. Stakeholders: Fatores contextuais locais, falta de infraestrutura e recursos humanos, também influenciaram no não preenchimento de vagas ociosas.
O conflito como outro fator para a implementação dos programas de Residências em Saúde, foi observado em dois aspectos da implementação:
1. Visões e interesses de diferentes stakeholders: Participação inclusiva trouxe diferentes perspectivas, mas escassez de tempo e divergências dificultaram acesso à BCC.
2. Ações de resolução de conflitos: A execução de três ações de inovações estratégicas - Novo SIGRESIDÊNCIA - Ação estratégica BCC - PNFRS.
Conclusões/Considerações finais
Este trabalho buscou preencher as lacunas tanto teóricas quanto empíricas no estudo da ambiguidade e do conflito como questões emergentes na implementação de políticas públicas de saúde nos programas de Residência do SUS: Pró-Residências Médica; e Pró-Residências em Área Profissional da Saúde. Nesse sentido, o objetivo geral da pesquisa foi atingido ao analisar a ambiguidade e o conflito durante a implementação dos programas, no período de 2020 a 2022. As políticas públicas de Residências mostraram-se na pandemia com elevados níveis de conflito e ambiguidade, conforme framework de Matland (1995). Os gestores entrevistados do MS apresentaram relatos e experiências da referida implementação durante a pandemia, o que resultou em dados dos quais se depreendem contribuições substantivas para futuras implementações, em caso de uma possível emergência sanitária. A análise possibilitou a visualização de ações de inovações estratégicas: Novo SIGRESIDÊNCIA; Ação estratégica BCC; e o PNFRS.
Referências
Brasil, MEC/MS (2009a). Portaria Interministerial no 1001, de 22 outubro de 2009. Institui o Programa Nacional de apoio a formação de médicos especialistas em áreas estratégicas–Pró-Residência.
Brasil, MS (2021). Portaria Ministerial nº 1.598, de 15 de julho de 2021. Altera a Portaria de Consolidação GM/MS nº 5, de 28 de setembro de 2017, para instituir o Plano Nacional de Fortalecimento das Residências em Saúde, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
Matland, R. E. (1995). Synthesizing the implementation literature: The ambiguity-conflict model of policy implementation. Journal of public administration research and theory, 5(2), 145-174.
Mota, L. F. (2020). Estudos de implementação de políticas públicas: uma revisão de literatura. Sociologia, Problemas e Práticas, 92.
Fonte(s) de financiamento: SUS
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